미 연준은 정부기관이 아니라는 연준의 진실?

미 연준은 정부기관이 아니라는 연준의 진실?

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“미국 연방준비제도(연준, Federal Reserve)가 정부기관이 아니다”라는 말은 사실 많은 사람들에게 혼란과 호기심을 불러일으키고, 미 연준이 미국인 전체의 이익을 대변하는 것이 아니라 미국 월가의 이익을 대변하고 있다는 음모론을 제기하게 만드는 말이기도 합니다. 그렇다 하더라도 미 연준은 정부기관이 아닌 것은 명확한 사실입니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양 64: 은행의 음모 | 고정욱 - 교보문고

다시 말해 미 연준은 미국 연방정부의 부처(Department)가 아닙니다. 국무부, 재무부와 같은 일반 정부 부처가 아닙니다. 그렇다고 완전한 민간기업도 아닙니다. ‘민간’도 ‘정부’도 아닌 독특한 조직이라고 하는 게 정확합니다. 왜 미 연준은 타국의 중앙은행처럼 중앙정부 조직이 아닌 이런 형태를 띠고 있을까요?

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1. 연준이 공공-민간 혼합 구조가 된 이유

1) 역사적 배경: 중앙은행에 대한 불신

미국은 건국 때부터 각 주의 주 정부가 아닌 중앙집권적 권력, 특히 ‘중앙은행’에 대한 깊은 불신이 짙게 드리워져 있었습니다. 영국 식민지 시절, 영국은 잉글랜드은행을 통해 식민지에서 유통되는 금화와 은화의 대부분을 영국으로 반출시켰습니다. 거기에다가 식민지의 경제적 성장을 견제하기 위해 식민지에서의 화폐 발행과 금융 활동까지 엄격히 제한했습니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양 24: 국제 관계 어떻게 이해해야 할까? | 닉 헌터 - 교

 

하지만 당시 매사추세츠, 펜실베이니아 등의 각 식민지에서는 자체적인 필요에 따라 식민지 지폐(colonial scrip)를 발행해 유통을 시키고 있었습니다. 그러자 영국 식민지 정부는 1751년, 1764년 등 Currency Act(통화법)를 제정해 식민지의 지폐 발행을 제한하다가 아예 금지시키는 조치를 취했습니다. 그러면서도 세금이나 공공요금은 영국 화폐(파운드)로만 납부하도록 강요하였습니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양 48: 인플레이션 | 박재열 - 교보문고

식민지 경제는 극심한 현금 부족(credit crunch)에 시달렸고, 상거래나 투자, 세금 납부 등 일상생활까지 마비될 정도였습니다. 미 식민지인들은 영국의 “과도한 세금”에도 분노를 느꼈지만, 자신들의 필요에 따라 화폐를 발행하고, 지역 경제를 활성화할 수 있는 “금융·통화의 자유”까지 박탈한 것은 너무 심한 처사라고 느끼게 됩니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양 73: 환율, 오르면 개인에게 이로울까? | 위문숙 - 교보

그 경험은 미국인들에게 ‘중앙집권적 은행’은 외부 권력(영국 식민지 정부, 또는 월가 세력)에 의한 경제 통제를 의미했고, 지역 경제와 시민의 이익이 침해하는 괴물의 이미지가 되었습니다​​. 건국 이후 두 차례 중앙은행 설립 논의(First Bank of the United States, Second Bank of the United States) 때에도 “중앙은행은 영국 식민지 시절의 억압을 재현할 수 있다"라는 공포에 휩싸여 두 차례나 중앙은행을 설립했다가 폐지시켰습니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양 68: 대출, 안 빌리면 끝일까? | 위문숙 - 교보문고

2) 19세기 말~20세기 초: 은행가 vs. 대중

19세기 말~20세기 초 미국은 금융위기(은행 도산, 공황 등)가 자주 발생했습니다. 특히 1907년 ‘뱅크런’(은행 예금 인출 사태)과 금융공황이 큰 충격을 주었고, 국가적인 중앙은행의 필요성이 대두되었습니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양 79: 미국, 어떻게 초강대국이 되었을까? | 유종선 - 교

하지만 당시 미국은 은행 시스템이 매우 분권적이었습니다. 각 주마다 은행 규제가 달랐고, 대형 은행(특히 뉴욕)과 지방 은행 간 이해관계가 첨예하게 대립하고 있었습니다. 중앙은행 설립 논의가 나올 때마다, “정부가 금융을 장악하면 독재로 흐른다” vs. “은행가들이 장악하면 월가의 꼭두각시가 된다"라는 상반된 우려가 항상 공존되는 상황이었습니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양 44: 글로벌 경제 | 리처드 스필베리 - 교보문고

그렇다고 중앙은행을 발족하지 않을 수가 없었기에 1907년 금융공황 이후, J.P. 모건 등 대형 은행가들과 경제 전문가들이 중앙은행 설립을 논의했습니다. 닐슨 앨드리치(Nelson Aldrich, 상원 의원)가 1910년, 은행가들과 함께 조지아주 ‘제킬 아일랜드’에서 비밀 회의를 열어 중앙은행의 기본 설계안을 만들었고, 이후 여러 차례의 의회 논쟁과 수정 끝에, 1913년 12월 23일 우드로 윌슨 대통령이 연방 준비법에 서명함으로써 미 연준이 공식 출범하게 됩니다.

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세상에 대하여 우리가 더 잘 알아야 할 교양(세더잘) 세트 | 내인생의책 편집부 외 - 교보문고

3) 타협의 산물로서의 연준 구조

1913년 연방 준비법 제정 당시, “정부와 민간, 중앙과 지역, 월가와 지방” 모두의 이해를 절충해야 했습니다. 그래서 미 연준은

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문문 | 제시 앤드루스 - 교보문고

● 연방준비제도이사회(Federal Reserve Board):

워싱턴 D.C.에 있고, 대통령이 임명한 이사들이 이끌며, 상원의 인준을 받습니다. 이 부분은 ‘공공성’이 강합니다.

● 12개 지역 연방준비은행:

뉴욕, 시카고 등 미국 전역에 분포. 각 은행은 해당 지역 내 민간 상업은행들이 주주로 참여(지분을 가짐)합니다. 이 부분은 ‘민간성’이 있습니다.

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원숭이 전쟁 | 리처드 커티 - 교보문고

연방준비제도이사회+12개 지역 연방준비은행라는 공공-민간, 중앙-지역 혼합 구조를 갖추게 된 것입니다. 즉, 정부가 전적으로 통제하지도 않고, 은행가가 전적으로 장악하지도 못하게 서로 견제하는 구조를 만든 것입니다.

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2. 다른 나라 중앙은행과의 차이

1) 대부분의 중앙은행: 정부기관

영국, 일본, 유럽중앙은행(ECB), 한국 등 대부분의 중앙은행은 법적으로 완전한 국가기관(정부 소유)입니다. 정책 독립성은 있지만, 조직·예산·인사 등은 정부가 직접 통제합니다.

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2) 미 연준의 독특함

연준은 12개 지역 연준은행이 민간 상업은행의 출자(주주)로 설립되었습니다. 이사회(Board of Governors)는 대통령이 임명하지만, 지역 연준은행의 이사 일부는 민간 은행가가 선출합니다. 또한 연준의 수익은 대부분 재무부로 귀속되지만, 법적으로는 정부기관과 민간법인의 중간 형태입니다.

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3. 왜 미국만 이런 구조를 선택했나?

1) 미국식 ‘견제와 균형’ 원리

미국은 헌법부터 연방주의, 삼권분립 등 권력 분산과 견제를 매우 중시하는 전통이 강한 국가입니다. 중앙은행도 “정부 권력 집중”이나 “금융 엘리트 독점” 모두 경계해서 양쪽 모두로부터 독립적이면서, 양쪽 모두가 견제할 수 있는 구조를 선택했습니다

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2) 정치적 타협의 산물

1913년 미 연준 설립 당시, 대형 은행(동부)과 소형 은행(서부), 공공파와 민간파, 월가와 농촌 등 다양한 이해관계자가 첨예하게 대립하였고 어느 한쪽이 완전히 승리하면 아예 중앙은행 자체가 출범하지 못했을 것이었기에 그래서 공공-민간 혼합이라는 독특한 절충안이 탄생하게 되었습니다.

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4. 정리

미국 연준의 공공-민간 혼합 구조는 미국의 역사적 불신(정부·은행 모두에 대한), 다양한 지역·계층의 이해관계, ‘견제와 균형’의 미국적 정치철학이 반영된 결과입니다. 다른 나라 중앙은행은 보통 정부기관이지만, 미국은 타협과 분산, 견제를 위해 이런 독특한 구조를 선택했습니다.

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